„Man nimmt die Verfassung eher als  Hindernis zur Kenntnis“

JUBILÄUM. Gespräch mit dem Professor für Öffentliches Recht, Walter Berka, über Konstruktion, Entwicklung und Akzeptanz der 100-jährigen österreichischen Verfassung. Neben „Schönheit und Eleganz“ konstatiert er politische Ignoranz sowie massives Unwissen der Bevölkerung.   

Interview: Dietmar Dworschak

 

 

Herr Professor Berka, mittlerweile scheint die Welt Rankings für alles zu brauchen. Kürzlich habe ich gelesen, dass der österreichische Reisepass auf Platz zwei des internationalen Pass-Rankings steht. Wenn Sie nun der österreichi- schen Verfassung einen Ranking-Platz zuweisen müssten – welcher wäre das?

 

Prof. Walter Berka: Wir haben an der Uni mitunter Schwierigkeiten mit Rankings. Vergleichbares gilt wohl auch für unsere Verfassung. Die österreichische Verfassung hat sicher einen hohen Rang, wenn wir ihre rechtsstaatliche Durchformung und ihre Rechtsschutzmechanismen betrachten, bis hin zur Tatsache, dass Österreich seinerzeit bahnbrechend war, was die Entwicklung der Verfassungsgerichtsbarkeit angeht. Vor dem Hintergrund der geschichtlichen Entwicklung und gemessen an den formalen rechtsstaatlichen Strukturen kann man der österreichischen Verfassung als einer der ältesten Verfassungen Europas sicherlich ein gutes Zeugnis ausstellen.

 

Wie verstehen Sie den in Österreich sehr gängigen Begriff der Realverfassung?

 

Prof. Walter Berka: Dieses Phänomen gibt es in jedem Verfassungsstaat, dass die Verfassung nur einen Teil des politischen Lebens abbilden kann. Es kann verschiedene Verhältnisse zwischen der Verfassung und der Realität geben. Es kann Wi- dersprüche geben oder es kann Dinge geben, die nicht geregelt sind, und da haben wir in Österreich einige offene Fragen, mit denen wir freilich ganz gut umgehen können: Etwa der Umstand, dass in der Verfassung bis vor kurzem nicht geregelt war, ob die Regierung einstimmig oder mit Mehrheit entscheiden muss.

Dies ist eine durchaus zentrale Frage, auf der die Staatspraxis freilich trotz des Schweigens der Verfassung sehr bald eine vernünftige Antwort gefunden hat. Was mit Ihrer Frage auch zusammenhängt ist etwas, wo man vielleicht eine skeptische Antwort geben sollte, nämlich die Frage nach der Verfassungskultur und nach dem Umgang mit der Verfassung. Diese Frage hat zwei Seiten.

Einerseits: Wie springt die Politik mit der Verfassung um? Da gibt es bis in die Gegenwart eine gewisse Respektlosigkeit. Da ist der Wille zur Verfassung nicht sonderlich ausgeprägt. Man nimmt die Verfassung seitens der österreichischen Politik eher als Hindernis zur Kenntnis, nicht als Auftrag zum verantwortungsvollen Handeln. Die zweite Frage ist: Wie steht die Bevölkerung eines demokratischen Staates zu ihrer Verfassung? Ich glaube, es gibt wenige entwickelte Verfassungsstaaten, in denen die Bevölkerung so wenig von der Verfassung weiß und die Verfassung so wenig „leben kann“, wie es in Österreich bedauerlicherweise der Fall ist.

 

Unsere Verfassung sieht eine Gewaltenteilung zwischen der Regierung und einem kontrollierenden Parlament vor. Ist das angesichts der üblichen Parteigehorsamsabstimmungen nicht eigentlich eine österreichische Illusion? Stimmt hier der Satz „Das Recht geht vom Volke aus“?

 

Prof. Walter Berka: Die Gewaltenteilung zwischen dem Gesetzgeber, also dem Parlament, auf der einen und der Verwaltung, der Regierung auf der anderen Seite ist das eindrucksvollste Beispiel dafür, dass unsere Verfassung doch noch mit einem Fuß in der Vergangenheit steht, da sie aus der Monarchie viele Institutionen übernommen hat, die durch die Parteienstaatlichkeit überformt worden sind. Der Umstand, dass die politischen Parteien in der Verfassung kaum vorkommen ist so gesehen Ausdruck eines Defzits, weil die Verfassung insoweit den realen politischen Prozess – und dazu gehören die Parteien – nicht vollständig zu erfassen vermag.

Positiv ist zu vermerken, dass man eine der entscheidenden Systemschwächen der Verfassung – nämlich die Entscheidung, die Verfügung über die parlamentarischen Kontrollrechte der Parlamentsmehrheit zuzuordnen – durch die Reform der Untersuchungsausschüsse behoben hat, deren Einsetzung jetzt ein Minderheitenrecht ist. Das zeigt, dass die Bereitschaft besteht, Baustellen in der Verfassung auch zu sanieren. Dazu muss man etwa auch die gelungene Reform der Verwaltungsgerichtsbarkeit rechnen.

 

Unsere Verfassung beginnt mit der Passage „Österreich ist eine demokratische Republik. Ihr Recht geht vom Volke aus“. Die zirka 30 Jahre jüngere Verfassung in Deutschland beginnt mit den Worten „Die Würde des Menschen ist unantastbar“. Warum beginnt es bei uns politisch, in Deutschland hingegen menschlich-individualistisch?

 

Prof. Walter Berka: Das hat hauptsächlich historische Gründe. Man hat das B-VG im Jahre 1920 als mühsamen Kompromiss und als ein politisches Regelwerk verstanden, das in erster Linie die Überführung der Monarchie in eine Republik bewerkstelligen und Antworten auf die Fragen nach der Staatsorganisation (wie beispielsweise der Bundesstaatlichkeit) geben sollte. Daher hat man das B-VG als eine „Spielregelverfassung“ bezeichnet, die sehr nüchtern gehalten ist und der ein Wertpathos fremd ist. Das deutsche Grundgesetz mit der Gewährleistung der Menschenwürde an der Spitze war dagegen eine Reaktion auf den Nationalsozialismus und das damit verbundene menschenverachtende Unrecht. Damit ist aber nur das halbe Bild beschrieben. Wir haben ja nicht nur das B-VG mit seiner nüchternen, auf demokratische Spielregeln ausge- richteten Technizität. Das österreichische Verfassungsrecht ist sehr viel mehr. Dazu gehört die Europäische Menschenrechtskonvention, die im Verfassungsrang steht, und dazu gehört auch die Europäische Grundrechtecharta, die ebenfalls ein Teil der österreichischen Rechtsordnung ist. Daher meine ich, dass man die Menschenwürde, also den gemeinsamen Kern aller Grundrechte, durchaus zu den Bauprinzipien der Verfassung rechnen kann.

 

Eines der Grundrechte in unserer Verfassung ist das Recht auf persönliche Freiheit. Wie beurteilen Sie dessen Beschneidung durch die Corona- Verordnungen im März und April?

 

Prof. Walter Berka: Es ist im Moment schwierig, hier schon ein gerechtes Urteil abzugeben. Im Zusammenhang mit den Covid-Verordnungen sind in der Tat weitreichende Beschränkungen der persönlichen Freiheit verfügt worden. Ich glaube aber, dass sich diese Maßnahmen immer noch im Rahmen dessen gehalten haben, was unsere Verfassung vorsieht, von einzelnen Fällen abgesehen, wo man sehr bald gesehen hat, dass  der Verordnungsgeber danebengegriffen hat. Die Sorge, die es jetzt bei manchen gibt, ist, dass dieser Zustand andauern wird und dass damit nicht nur eine Erosion der Grundrechte, sondern auch der Demokratie damit verbunden ist. Das ist Gegenstand einer laufenden Diskussion. Ich selbst bin der Meinung, dass wir diese Krise in einer hinzunehmenden und rechtsstaatlich vertretbaren Weise bewältigt haben und hoffentlich auch künftig bewältigen werden.

 

In Deutschland hat es im Zusammenhang mit den drastischen Freiheitseinschränkungen eine rege Diskussion über deren Zulässigkeit gegeben. Stichwort wieder: Würde des Menschen. Warum hat man in Österreich gerade von Juristen so wenig Kritik gehört?

 

Prof. Walter Berka: Das würde ich so nicht sagen. Es wurde immer wieder – auch von führenden Fachvertretern – Kritik geübt. Demnächst findet in Wien eine Tagung der Österreichischen Juristenkommission zum Thema „Verfassungsfragen der Corona-Gesetzgebung“ statt und da steht sogar in der Einladung, dass man Schwierigkeiten hatte, Juristen zu fnden, die die Politik der Regierung verteidigen. Natürlich waren die Beschränkungen einschneidend, vor allem was die Bewegungsfreiheit angeht. Wir dürfen aber nicht vergessen, dass es viele Grundrechte gibt, die in der Substanz nicht berührt wurden. Der Staat entschädigt, vielleicht nicht ganz ausreichend, vielleicht nicht schnell genug. Aber er hat immerhin ein System geschaffen, dass die mit Corona verbundenen wirtschaftlichen Nachteile so gut wie möglich abgefangen werden, was übrigens auch der Verfassungsgerichtshof gewürdigt hat.

 

 

„Es gibt wenige entwickelte Verfassungsstaaten,

in denen die Bevölkerung so wenig von der Verfassung weiß.  “

 

 

Als die Verfassung vor nunmehr über einhundert Jahren geschrieben wurde hat man dem Verfassungsgerichtshof eine zentrale Rolle bei der Kontrolle und gegebenenfalls der Korrektur der Gesetze zugeschrieben. Wie gut hat sich dieses Höchstgericht bewährt?

 

Prof. Walter Berka: Hans Kelsen hat den Verfassungsgerichtshof einmal sein liebstes Kind genannt. Der VfGH war und ist eine österreichische Erfndung, mit der das österreichische Verfassungsrecht in der ganzen Welt reüssiert hat. Im Gegensatz zum amerikanischen Modell, wo jedes Gericht die Verfassungsmäßigkeit überprüft, haben wir eine zentrale Verfassungsgerichtsbarkeit.  Das haben nach dem Zweiten Weltkrieg viele Staaten übernommen.

Der Verfassungsgerichtshof hat die ihm zugewiesene Aufgabe der verfassungsmäßigen Kontrolle gut ausgefüllt, auch wenn er sie im Zeitablauf in unterschiedlicher Intensität wahrgenommen hat. Wenn man sieht, welche Bestimmungen der VfGH in seiner Rechtsprechung besonders intensiv herangezogen und wo er innovativ gewirkt hat, so konnte man lange Zeit den eigentlichen Schwerpunkt der Verfassungsgerichtsbarkeit im Bereich des Organisatorischen und Formalen der Verfassung ausmachen.

Seit den Siebzigerjahren des vergangenen Jahrhunderts haben sich aber die Akzente verschoben und ist eine neue Linie der Judikatur entstanden, also eine Judikatur, die der VfGH seinerzeit selbst als die „neuere Judikatur zu den Grundrechten“ bezeichnet hat. Seit dieser Zeit werden die Grundrechte und die stärker an Wertung orientierten Bestimmungen des Verfassungsrechts vom Verfassungsgericht deutlicher akzentuiert. Damit hat sich eine Judikatur entwickelt, die den internati- onalen Vergleich nicht scheuen muss, wenn wir etwa an die jüngsten Entscheidungen zur Vorratsdatenspeicherung oder zur „Ehe für alle“ denken. Da fügt sich der VfGH durchaus in das Konzert der großen europäischen Verfassungsgerichte ein.

 

Eine Studie der Sigmund Freud Privatuniversität hat untersucht, wie gut die Österreicherinnen und Österreicher die von der Verfassung garantierten Grundrechte kennen. Etwa vier Prozent der Befragten konnten die wesentlichen Grundrechte nennen. Wissen wir zu wenig, wird uns zu wenig von dem Wissen vermittelt oder ist es uns wurscht?

 

Prof. Walter Berka: Man hat schon oft den ruinenhaften Charakter des österreichischen Verfassungsrechts beklagt. Erst in der jüngeren Zeit hat der Bundespräsident mit seinem Wort von der „Schönheit und Eleganz der Verfassung“ zu einer etwas anderen Sichtweise beigetragen. Die österreichische Verfassung macht es den Menschen freilich nicht leicht, sie zu kennen. Es gibt ja nicht nur das B-VG, sondern noch rund 50 an-dere Verfassungsgesetze und ein paar hundert Verfassungsbe-stimmungen. Die Aussage, dass eigentlich niemand, auch nicht die Experten des Verfassungsrechts, dieses vollständig kennen können, ist nicht ganz falsch. Lange Zeit hatte man die Hoffnung, man könnte das Verfassungsrecht in einem großen Wurf neu kodifzieren. Das letzte Mal wurde das vor 15 Jahren im „Österreich-Konvent“ versucht , und auch dieser Versuch ist gescheitert. Das heißt, man muss zur Kenntnis nehmen, dass das österreichische Verfassungsrecht eine ziemlich hermetische Angelegenheit ist, die sich nicht ohne weiteres erschließt. Wichtig war aber nicht zuletzt das Wort des Bun- despräsidenten, der auf die Verfassung in einer verfassungsrechtlichen Ausnahmesituation nach Ibiza – in einer veritablen Regierungskrise – hingewiesen hat. Solche Hinweise können schon dazu beitragen, dass sich das Verfassungsbewusstsein etwas vertieft und verbessert. Die Corona-Krise lehrt uns ja vieles und sie zeigt auch, dass die Österreicher vielleicht nicht nominell alle Grundrechte kennen, aber dass ihnen die Grundrechte schon etwas wert sind. Sonst würde nicht so oft über ihre Einschränkung geklagt.

 

Herr Professor, danke für das Gespräch.