„Man spürt einen dumpfen Widerstand“

REGIEREN ABSEITS DER VERFASSUNG? Im Gespräch mit ANWALT AKTUELL beurteilt der langjährige Spitzenbeamte Manfred Matzka das Rechtsverständnis der Regierung in der Krise und die Ausschaltung von Verwaltungs-Expertise. Er zeigt sich verwundert über die Schockstarre des österreichischen Parlaments und lobt die vergleichsweise lebendige Demokratiekultur in Deutschland. Und er warnt vor der Folgen der praktizierten Angst-Politik.

 

Zwei Monate Shutdown liegen hinter uns. Waren die kriegsrechtsähnlichen Maßnahmen der Regierung angemessen?

 

Prof. Manfred Matzka: Es ist logisch, dass in einer solchen Notsituation besondere Maßnahmen getroffen werden. Da gehört natürlich auch dazu, dass die Regierung mehr Kompetenzen wahrnimmt als das Parlament. Trotz dieser besonderen Entwicklung ist allerdings zu beobachten, dass in verschiedenen Ländern unter- schiedliche Zugänge und eine unterschiedliche Maßnahmenintensität gewählt wurden.

Da steht Österreich sicher weit vorne, was die Eingriffsintensität anlangt.

Das war in anderen Ländern nicht so, und vor allem war woanders auch die Tonalität anders, beispielsweise in Deutschland. So gesehen ist der gesamte Komplex an Grundrechtseingriffen in Österreich eher überschießend. Es gibt sicher Bereiche, wo die Eingriffe in dieser Intensität nicht notwendig, nicht sachadäquat, nicht angemessen waren.

 

Obwohl es zahlreiche Experten gibt, die die Sinnhaftigkeit von Gesichtsmasken anzweifeln, verpflichtet uns der Gesundheitsminister – und zwar ohne zeitliche Begrenzung – zum Tragen eines Mund-Nasen-Schutzes. Darf er das?

 

Prof. Manfred Matzka: Formal hat er sich die Zuständigkeit und die Kompetenz dafür geben lassen. So gesehen finden seine Verordnungen eine formale Deckung in einem der zahllosen Covid-Gesetze. Ich glaube daher, dass die Beschwerde eines Bürgers dagegen beim Verwaltungsgericht oder beim Verfassungsgerichtshof nicht sehr viele Chancen hätte. Aber: Es wurde immer gesagt, dass Maßnahmen nur so lange gelten sollen, als sie wirklich notwendig sind, und zum Notwendigsein gehört auch eine ratio- nale, eine sachliche, eine nachprüfbare Begründung. Da wird es Situationen geben, wo das Tragen von Schutzmasken vernünftig und geboten ist, es gibt aber auch viele Situationen, in denen es nicht so ist. Die Grenzziehung ist jedenfalls nicht ausreichend scharf gelungen. Und vor allem: Sie wird auch nicht ständig hinterfragt! Wenn es derart intensive Eingriffe gibt, muss man auch regelmäßig anschauen, ob man das noch braucht oder nicht. Da ist eine bloße Außerkrafttretensbestimmung mit Ende dieses Jahres sicher zu wenig.

 

Wie beurteilen Sie den mehrfach von der Regierung angewendeten Trick, bei Pressekonferen- zen Verbote und Einschränkungen zu verkünden, die durch die jeweiligen Verordnungen und Erlässe gar nicht gedeckt waren?

 

Prof. Manfred Matzka: Einfache Antwort: Das geht gar nicht! Wenn eine Regierung schon so in- tensiv mit Verordnungen arbeitet, die sehr konkret in Lebenssituationen eingreifen, dann muss man davon ausgehen, dass jedes Wort in den Ohren der Zuhörer auch als normativ aufgenommen wird und die Leute hier nicht einfach eine Pressekonferenz sehen, sondern die Kundmachung einer weiteren Verordnung. Daher braucht es eine besondere Sorgfalt und Zurückhaltung. Ein überschießendes Kommunizieren von Maßnahmen und Verordnungen muss man in so einer Situation einfach unterlassen.

 

Im Nachgang zu den Fehlbehauptungen der Regierung hat die Exekutive vielfach Strafen verhängt, für die es keine Rechtsgrundlage gab. Wie schätzen Sie das ein?

 

Prof. Manfred Matzka: Die Betroffenen hier sind in erster Linie jene Exekutivorgane, die nicht nur eine schwammig formulierte Verordnung vor sich hatten, sondern auch die angesprochenen Zusatzinformationen über die Medien. Je nach Stil einer Behörde ist es dann zu überschießenden oder sanfteren Reaktionen gekommen. Während in Salzburg überhaupt keine Fälle bekannt wurden, wo Menschen in Autos belangt wurden, kennt man aus anderen Bundesländern dafür Strafen in dreistelliger Höhe. Das sagt auch einiges über die Kultur in der jeweiligen Exekutive aus.

Man kann bereits feststellen, dass es hier zahllose Strafverfügungen gibt, die gesetzlich nicht gedeckt waren. Es ist zu raten, dass in jedem dieser Fälle Rechtsmittel ergriffen werden.

Die Chancen, sich hier durchzusetzen, stehen sehr gut.

 

Deutschland hat die Verfassungsrechte ähnlich rigoros eingeschränkt wie Österreich. Warum gab es dort ziemlich kontroverse Debatten im Parlament, während bei uns der Eindruck entstanden ist, wir hätten bereits eine Ein-Parteien-Kriegsregierung?

 

Prof. Manfred Matzka: Anscheinend ist die Community in Deutschland sensibler, was Grundrechtseingriffe anbelangt. Es wurde allerdings auch von Regierungsseite in Deutschland ganz anders kommuniziert. Man hat klar gesagt: Das sind Grundrechtseingriffe, die wir eigentlich nicht wollen. Wir sind aber extrem sensitiv und wir sind offen gegenüber jedem Gegenargument. Es herrscht in Deutschland eine andere Diskussionskultur, wobei auch die Selbständigkeit der Medien eine wichtige Rolle spielt. Zudem gibt es einen wachen demokratiepolitischen Diskurs, der nicht nur von der Opposition, sondern auch von der Regierung selbst angestoßen wird. Den Anstoß zu einem solchen Diskurs habe ich in Ös- terreich überhaupt nicht gesehen.

 

Wie erklären Sie sich, dass es in Österreich weder von führenden Juristen noch von Medien wesentlichen Widerstand gegen die Regierungsmaßnahmen gab, von denen viele sagen, dass sie spätestens seit dem 30. März überzogen waren und nach wie vor sind?

 

Prof. Manfred Matzka: Dass die Medien in einer besonderen Weise geradezu gehorsam waren ist auffällig und hängt sicher damit zusammen, dass im ersten Maßnahmenpaket der Regierung eine massive Medienfinanzierung enthalten war. Hier ist Österreich erkennbar anders als andere Länder. Bei den Juristen sehe ich eigentlich eine Reihe von Kolleginnen und Kollegen, die sich zu Wort gemeldet haben. Dass das Parlament für mehrere Wochen in Schockstarre verfallen ist wundert mich. Normalerweise lässt es sich ein Parlament nicht gefallen, unvorbereitet mit Sammelgesetzesentwürfen befasst zu werden, die in einem Fall 42, im anderen Fall 92 Artikel oder Einzelgesetzänderungen enthalten, wo der Parlamentarier eigentlich keine Chance hat, zu erkennen, was er da beschließt. Das Parlament hat lange gebraucht, um ein bisschen die Eigenständigkeit in der Gewaltentrennung zu betonen. Da sind wir aber noch weit entfernt von der Gewaltentrennung, wie sie die Verfassung vorsieht.

 

Welches Rechtsverständnis sehen Sie in der Aussage des Bundeskanzlers, dass jene Verordnungen, die die Regierung möglicherweise rechtswidrig erlassen hat, ohnehin bereits wieder außer Kraft sein würden, wenn sich der VfGH damit beschäftigt?

 

Prof. Manfred Matzka: Aufgabe eines Vollzugsorgans ist es – und da haben wir ein sehr striktes Legalitätsprinzip in der Verfassung – dafür Sorge zu tragen, dass alles, was getan wird, gesetzeskonform ist. Das heißt, ein Verständnis „wir probieren mal irgendwas und im Rechtszug wird sich dann schon am Ende des Tages weisen, ob es richtig war oder nicht“ widerspricht eklatant dem Legalitätsprinzip. Es heißt nicht, dass die Verwaltung tun darf, was sie will, und wenn der Verfassungsgerichtshof etwas anderes sagt, muss man sich daran halten…Es heißt: Die Verwaltung darf nur aufgrund der Gesetze handeln! Sie muss vorweg abklopfen, ob ihre Maßnahmen rechtskonform sind oder nicht.

 

Als langjähriger Spitzenbeamter der Republik sind Sie ein hervorragender Kenner der Verwaltung. Hatten Sie während der letzten Wochen Kontakt mit ehemaligen Kollegen in der Verwaltung und konnten Sie hören, wie diese die Maßnahmen der Regierung sehen?

 

Prof. Manfred Matzka: Da zeigt sich ein Bild quer durch die Bundesverwaltung: Die Expertise innerhalb der Verwaltung wurde sicher zu wenig genutzt. Der Verfassungsdienst im Bundeskanzleramt hat bei den Gesetzespaketen eigentlich keine Rolle gespielt, was mich selber wundert. Der ist ja dazu da, im Voraus zu prüfen, was gesetzeskonform ist und was nicht. Das betrifft aber auch Experten in anderen Ressorts, die immer wieder zu Sitzungen gerufen wurden, wo Positionen bereits feststanden, die von den politischen Entscheidungsträgern von außen hereingeholt worden waren.

Da wurde gar nicht mehr die Chance gegeben zu sagen: Ich erkenne das Ziel und ich hätte einen Vorschlag, der mit der Gesetzeslage besser kompatibel ist.

 

Was für ein Gefühl haben Sie bei dem Gedanken, dass vermutlich 80 Prozent der österreichischen Bevölkerung die Diskussion, die wir hier führen, für blanken Unsinn hält und den Kanzler und den Gesundheitsminister als Helden feiern?

 

Prof. Manfred Matzka: Ich glaube nicht, dass das 80 Prozent für Unsinn halten, ich glaube, dass die Wahrnehmung noch nicht klar genug ist. Man spürt einen dumpfen Widerstand, man spürt, dass sich Menschen nicht daran halten, man sieht Leute enger zusammenstehen als angeblich erlaubt ist… Man sieht schon, dass eigentlich nicht ernst genommen und geglaubt wird, was angeordnet ist.

Aber, es wird noch nicht so artikuliert, wie man’s im Grund artikulieren müsste, nämlich mit der klaren Aussage: Ich möchte nicht haben, dass man so massiv in meinen Rechtsbereich eingreift. Ich möchte haben, dass man mich stärker als Person mit Eigenverantwortung akzeptiert, weil ich weiß, worum es geht und wie man sich zu verhalten hat.

Diese 80 Prozent waren wahrscheinlich in der ersten Situation der Angst vorhanden.

Ich glaube aber, dass dieser Prozentsatz zurückgeht, je deutlicher man sieht, wie mit dieser Angst politisches Geschäft gemacht wird.

Es kann auch wieder sehr rasch ins Gegenteil ausschlagen. Wenn man nämlich in der ersten Phase mit der Angst übertrieben hat riskiert man später, dass einem nicht mehr geglaubt wird, wenn man „Hilfe“ schreit.

 

Herr Professor Matzka, danke für das Gespräch.